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珠海横琴:引领改革创新新风向
2013年03月05日 
 

      经过三年的努力,横琴迎来了跨越式的发展,实现了当初预定的目标,澳门大学新校区、横琴新家园(如图)等重点项目取得重大进展。

  以环岛东路通车为节点,横琴市政基础设施迎来脱胎换骨的变化,为今后的大发展奠定基础。

  三年前的横琴一片蕉林绿野,农庄寥落。图为建设前的澳门大学新校区、横琴新家园地块。

  ■编者按

  2009年,中央一锤定音,决定开发横琴岛,三起三落的珠海横琴终于迎来属于自己的时刻,拉开大开发的序幕。

  珠海需要横琴。以生态文明统领城市、产业发展,以现代服务业构筑能参与国际高端竞争的产业结构、以统筹理念实现经济环境民生共赢的横琴,将是珠海“建设生态文明新特区、科学发展示范市”的重要引擎和突破口。

  广东需要横琴。广东传统工业化路径正面临资源能源的日益约束,产业急需转型升级,而依靠“比特区还特”政策优惠的横琴,未来将吸引来自港澳和国际的现代服务业项目以及其它一切先进的生产要素,这里将是广东转型升级最重要的平台之一。

  中国需要横琴。中国的改革开放正面临多种利益的羁绊,需要更大的智慧和勇气破除一些不适应当前发展的旧体制、旧机制的束缚,而横琴将是中国改革开放进一步深化最重要的平台和窗口之一,其体制机制创新及成效将影响中国的改革开放进程。

  历史赋予了横琴重任,横琴人背负使命快步前行。经过三年的努力,横琴迎来了跨越式的发展,实现了当初预定的目标。南方日报特推出专题报道,呈现横琴在体制机制创新、促进粤港澳紧密合作等方面取得的显著成效及其探索意义。

  撰文 沈文金 摄影 杨文露

  评论

  制度创新赢取发展红利

  自启动开发以来,横琴新区的固定资产投资增长8倍,GDP增长6.8倍,总投资超过1750亿元的41个重点高端产业项目进展顺利,在后金融危机时代,这样的发展可称奇迹,但对肩负促进粤港澳紧密合作、体制机制创新、深化改革开放使命的横琴而言,它的意义不在于贡献多少经济总量,而在于其发展模式和路径突破多少既有的约束、是否能为其他地区提供借鉴。从这个角度来看,横琴在过去四年也不辱使命,在行政、经济、社会等多个领域进行体制机制上的创新。凭着这些创新,横琴走出了一条与众不同的发展道路。

  政府职能的转型释放了经济发展的活力

  当前,在中国经济发展取得巨大成就之下,政府在进行宏观经济调控时“越位、错位、缺位”等问题仍然存在,行政审批过多已对经济发展活力形成制约,政府职能的转型已迫在眉睫。但是政府职能如何转型、行政审批如何改革、政府放权边界在哪,这些难题都需在实践中探索。横琴在开发初期便实行“大部制”构建“小政府”,公务员编制不足百人。但“小政府”的设置并未影响政府对企业、市民的服务,反而通过多项省、市两级行政审批权限的下放、商事登记改革、民生一号通等举措,这些举措减少了政府对市场的干预,营造了一个趋同于港澳的国际化营商环境,利于激发各市场主体的经济活力,从而吸引了众多的优质项目,为服务型政府建设提供借鉴。

  经济领域的制度实践提升了横琴经济发展的质量

  中国过去30多年的经济发展,主要是依靠廉价的土地、资源、能源、劳动力等生产要素投入去推动,而这种传统发展模式难以为继。尽管在开发初期产业项目一片空白,但横琴并没有走产业项目一哄而上、跑马圈地的招商模式,而是通过“三不”遴选机制引进市场潜力大、带动能力强、综合回报好的产业项目,从根本上提升了横琴新区的总体开发水平,促进了经济发展方式的转变。而商事登记改革、审批权下放、建设“粤港澳人才合作示范区”、高新技术导向则使横琴的经济发展向依靠人才、制度和技术创新驱动转变,成为“有质量和效益的经济发展”的生动注解。

  “以人为本”的发展导向更新了城市发展逻辑

  国内不少城市走的均是传统的工业化带动城市化的发展道路,在经济高速增长的同时,城市的生态环境也遭受了严重的污染,因城市人口迅速增长造成的交通拥堵、公共服务提供滞后等“城市病”让城市的管理者头痛不已,也让生活在其中的市民缺乏幸福感。而横琴在开发初期便从规划着手保护生态为市民提供良好城市环境,用了三年的时间建设国内最长的地下“综合管沟”解决城市拥堵、“拉链路”问题,盲目扩大城市建设规模、无序开发的传统城市化弊病在这里得到避免,“智能岛”建设为市民提供更加便利的生活。生态优先、有序开发、以人为本、城市智能,当以上种种要素在此聚集,并在建设中完整落实,未来的横琴,将引领后工业文明城市的建设。

  改革不停顿,开放不止步。30多年前,以深圳为代表的特区实践深刻影响了中国的改革开放进程,而如今,横琴这一“特区中的特区”,也有望凭借其制度上的创新而推动其他地区走出新的发展路径。

  关键词

  粤港澳合作

  历经磨合,“一国两制”走出新实践

  横琴地处两种制度交汇的最前沿,被定位为全国唯一的粤港澳紧密合作示范区,其实践和探索对“一国两制”内涵的丰富至关重要。3年来,以横琴为实验场,内地政府、澳门特区政府及相关建设单位不断探索、创新,在历经磨合之后,闯出了包括交通无缝对接、产业多层次合作、制度互相借鉴等内容的粤港澳高层次融合格局。

  澳大:粤澳在摸索中求解合作新课题

  在澳门回归十周年之际,中央送给澳门政府一份“大礼”,在横琴划出1平方公里的土地租赁给澳门建设澳门大学新校区,这是首次在内地区域划出土地供澳门使用和管理。正是这个项目,成为横琴探索建设粤港澳紧密合作示范区的首个“试验场”,也是“一国两制”构想最生动的展示。

  建设期间适用内地法律、移交之后由澳门政府管理,澳大新校区的特殊性使其建设遇到了此前从未遇到过的问题:建设标准如何取舍?项目建设横跨两地边境如何协调?两种制度、文化的碰撞下项目管理、建设如何平衡双方不同意见?

  澳门大学新校区的建设方、南粤集团有关负责人彭军对项目建设的复杂度感触颇深。“由于两地制度的差异,项目在建设时遇到不少难题,比如按照以往的经验,澳门希望在项目建设前对每一个程序的进度、成本等有一个完整的方案,然后要求我们按部就班地照方案去建设。但是实际上有很多未知的因素无法预料,只有在建设中才能碰到,不可能在之前就一一列出,这就和他们的期望有了冲突。因此,为了使双方都能达成一致,我们做了大量的解释沟通工作,在开始建设的一段时间内,我们每周都要开三到六次会议,最多的时候一天要开三场会,通过这种高频率的沟通,争取澳门方面的理解和认同,从而使项目的建设得以顺利推进。”

  两地建设标准的不同在此前合作中同样从未遇过。据了解,项目建设需按照澳门建筑标准进行,但建设期间适用内地法律,又需要兼顾内地工程建设的一般规律、程序、标准,两者如何平衡及取舍?这在此前从未遇过。在实践当中,横琴新区摸索出了两地标准“就高不就低”的质量验收原则:确保全部工程达到澳门工程质量验收的标准;澳门无相关验收标准或相关验收标准低于内地标准的则按照内地标准。

  “比如混凝土试块抽检,澳门规范较内地规范要求高,现场按照澳门规范检测;而钢筋检测的内地规范较澳门规范要求高,现场按内地规范进行检测。消防材料、风管安装等也都按照澳门标准进行。”彭军说。据初步估计,由于这种就高不就低的原则,整个项目的建设成本就会增加两三成,但正是这种取舍保证了澳大新校区的高标准、高质量。

  另外,由于澳大新校区涉及诸多周边单位,导致工程建设期间的协调工作面广、层次多、难度大。“如海底隧道工程,涉及两地海关、边防、边检、航道、水利、环保、交通等近20个政府主管部门,以及电力、电信、能源等行业专营单位。”据彭军介绍,为了推进项目建设,横琴新区组织防洪、通航、海域使用等各类专项论证就多达26次,召开国内顶级专家论证会近20次。

  求同存异,促进制度、经济双重融合发展

  通过澳门大学新校区、粤澳中医药科技产业园等项目的实践,横琴在粤港澳紧密合作上摸索了一些行之有效的经验,对深化合作也有了更深的认识。

  高效的对话机制在推进粤澳深度合作上至关重要。据了解,除了粤澳之间建立高层对话机制外,目前横琴与澳门之间成立了澳门大学、粤澳中医药科技产业园等点对点的协调小组,双方可以直接交流、对话。“正是这种高效、直接的交流机制,才能推进两地之间的深度合作。”主要负责横琴粤港澳合作的交流合作局局长刘扬说。

  据了解,在澳门大学建设过程中,双方或多方参与的协调会议已举行数十次,先后及时解决了土地移交、设施配套、海关监管、检验检疫、排洪渠迁移、通行证件、边防边检等多项制约工程建设工期的重大问题,涉及海关、边防、检验检疫等众多部门。当这些部门在今后粤港澳合作中遇到类似问题时,澳门大学建设中积累的人才储备及实操经验可以提供有效借鉴。

  而面对澳门、横琴一边缺土地,一边缺资金的现状,横琴在粤澳合作中医药科技产业园项目建设中则创造性地采取“横琴出地,澳门出资”模式,成功破解粤澳合作中医药科技产业园合作模式难题。为了推进这一项目,澳门特区政府还成立“澳门投资发展股份有限公司”(性质为公营企业),此举开创澳门与内地合作先河,为双方经济下一步的紧密合作积累了宝贵的经验。

  在刘扬看来,从横琴的实践来看,推进粤澳合作最关键的还是观念的转变。“对话机制都是形式上的,如果观念不改变,则合作很难深入。两地的社会制度不同、文化观念不同,在合作中肯定会有不同的意见或利益诉求,双方以求同存异、相互谅解为原则,相互促进、相得益彰。”

  关键词

  体制机制

  多项创新奠定发展“制度优势”

  横琴被称为“特区中的特区”,体制机制创新是其重要使命。在过去3年多的时间里,横琴先后开展4大领域13个方面的体制机制创新实践,多项举措引领全国,为全国改革开放的深化提供了鲜活经验。

  向系统改革要发展动力

  横琴在体制机制上的先行先试,既有对中央赋予横琴优惠政策的落实的细化,也有横琴在实践中摸索的改革新举措。

  为了促进粤港澳合作,横琴新区实行“横琴与澳门之间一线放宽、横琴与内地二线管住”的分线管理特殊通关实施办法,这一制度设计在全国范围内尚属首次。另外,对进入横琴新区与生产有关的货物实行备案管理,给予免税或保税,横琴新区内企业之间货物交易免征增值税和消费税。这些更具有开放性的优惠政策有利于使横琴在短时间内吸引大发展需要的人才、资金、技术、管理等生产要素,为开放型经济的发展积累经验。

  更值得关注的是,横琴在过去推出了一系列全国率先甚至唯一的改革举措:启动商事登记制度改革、实行干部财产申报制度、成立全国第一个廉政办公室、成为全国首批人才管理改革试验区、率先进行资本项目可兑换试点,再加上在行政审批制度、服务型政府建设的改革动作,横琴初步构建了国际化、法治化的营商环境,使横琴成为众多资本青睐的地方。在实行商事登记制度改革以来的6个月,注册企业就超过横琴之前多年的总和,制度创新对横琴发展的推动可见一斑。

  横琴的探索对全国改革的进一步深化具有样本意义。在国际知名中国问题专家、新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年看来,中国当前的改革已进入新的阶段,一定要系统、整体地推进,单单是经济体制改革、行政体制改革、社会领域改革都已不可行,只有系统的改革才能得到可持续的发展。而梳理横琴的改革举措则可发现,这些探索涉及行政体制机制改革、经济改革、社会管理改革、法制改革等多个领域,可以说是系统改革的全新探索,其改革成效有望为其它地区的改革创新提供鲜活经验。

  横琴在体制机制创新上的成效同样向全国展示了一条靠制度创新推动经济、社会发展的新路径。在过去30多年,中国经济的高速发展更多地是依靠廉价的土地、能源、资源、劳动力等生产要素的投入,这条路径已难以为继,横琴的实践则表明依靠制度的创新可以快速并可持续的发展。省政府参事、暨南大学教授冯邦彦认为,如落实到位,横琴的制度安排可使其引领中国下一个30年的发展。

  先行者使命:以“智慧”寻找改革的可操作性

  当前,中国改革步入深水区、复杂性前所未有,需要以更大的政治勇气和智慧去推进。在这一背景下,尽管在体制机制创新有不少动作和成效,但外界对横琴的期待甚高,仍有不少人觉得横琴在体制机制创新上力度不够大、进度不够快、突破不够多。实际上,外界的这一看法恰恰在一定程度反映了横琴在推进体制机制创新的务实:不过分追求速度,而是以基层的智慧去寻找改革的可操作性,从而使其探索或经验更具借鉴意义。

  与国内一些新区相比,横琴在人力、财力、资源等方面相对薄弱,如何为新区发展寻找资金、项目和人才便成为首要的课题。“为此,横琴将如何构建利于营商的政务环境为体制机制创新的首要任务,商事登记改革也是基于这样一个考虑而出台,其他行政审批体制机制的创新也是如此,从而使制度的创新与地区的发展阶段相适应。”横琴新区行政服务促进局局长童年生说。

  在笔者的采访中,深切感受到创新贯穿在横琴每一个职能部门,他们对于深化改革具有强烈的使命感。参与商事登记改革的童年生说,“任何改革都有难度,需要制度、观念、习惯等多方面的改变,我们也料到会有很多困难,但是不能说难就不改。横琴是体制机制创新的试验场,应该在可控的范围内对现在的体制机制设置做一些新的探索尝试。”

  但除了这种使命感、紧迫感外,在经过3年的开发建设后,横琴人也对区域的发展和创新有了更理性的认识。刘扬认为,横琴作为一块试验田,它很多时候需要做的是突破现行的一些制度或观念上的约束,而这些突破必须是高层改革动向与基层实践的巧妙结合,“不能脱离实际,走得过快,也不能中规中矩,而是寻找出最大可能的操作性,这可能是横琴在制度创新、推动发展上思考得更多的问题。”

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